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法律援助若干问题探讨


自前司法部长肖扬1994年1月3日在一份律师工作材料上第一次正式提出建立中国特色法律援助制度的设想以来，我国法律援助制度从无到有，从小到大。有关法律援助的地方性法规和规章大量出台。2003年7月21日，国务院适时颁布了《法律援助条例》，规定经济困难的标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。目前，各个地方规定的经济困难标准都是参照当地最低生活保障线执行，这样的标准有其不合理之处。生活在最低保障线以上、却又尚未达到小康水平贫民阶层，遇到法律纠纷但无力聘请律师的现象大量存在。为了改变法律援助在我国为“赤贫阶层”所享有的“特权”这一异常现象,适当扩大法律援助受援层面，保障所有真正需要帮助的人都能顺利进入诉讼程序,我国应规定更为科学的经济困难标准，并建立相应的配套保障机制。

一、法律援助制度的起源、发展和现状
对法律援助的定义，期刊及论著表述不尽一致。在英国，法律援助被定义为：“在免费或者收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。”在我国，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。法律援助实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障包括社会弱势群体在内的所有公民不因经济能力、生理缺陷、文化程度、社会地位等因素所限制而平等地获得法律服务，达到法律上的真正平等，从而实现社会公平。
法律援助在西方社会产生和发展的历史，经历了一个最初由律师自发地对穷人提供免费法律帮助的慈善行为，逐步演化成国家为保障其贫弱公民实现必要诉讼权利的国家行为的过程。它起源于15世纪的英国。17、18世纪以后，随着近代资产阶级律师制度的产生，一些民间组织如宗教团体、慈善机构开始有组织地向贫弱者提供法律援助。随着19世纪末20世纪初资产阶级人权观念的确立，法律援助作为人人都享有的一项政治权利，在世界各国逐渐得到了确认。
二战以后，法律援助已发展和演变成为以国家义务、政府职能为基础的现代法律援助制度。
现代法律援助制度主要有以下三个特征：
（一）国家通过立法明确规定提供法律援助是国家责任，法律援助的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。如英国的《获得司法公正法》及其配套的十几个单行法律援助条例等，美国的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助条例》和《法律援助服务局条例》，就是分别对法律援助和法律援助机构做出的专门立法。
此外，法律援助的国家责任还被规定在《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》、《关于律师作用的基本原则》等一系列国际文件中。
（二）法律援助机构、法律援助人员由国家出资并管理
就刑事法律援助而言，各国主要由政府专设的法律援助机构的公职律师来承担，或者由政府专设的法律援助机构指定、委托私人律师来承担。
刑事法律援助以外的援助活动，主要有三种模式：一是国家机关设立由专职律师组成的公共法律援助机构承担法律援助。二是由私人组织和私人律师在国家宏观控制下提供法律援助。三是混合型的，即前两种模式的并行实施，法律援助机构既包括国家设立的机构，也包括私人团体，法律援助人员既包括公职律师也包括私人律师。
在组织管理法律援助的机构上，各国大体上有三种类型：一是政府机构管理。二是由非政府组织管理，管理经费主要由国家拨付。三是由政府机构和非政府组织共同管理。
（三）建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。世界各国的法律援助均得到了政府的拨款支持，只是程度上存在差异而已。
从现代法律援助制度以上三个特征可以看出，现代法律援助制度最主要的标志是政府通过立法，确立国家承担提供法律援助责任，并对法律援助机构和人员进行有效的管理。
二、我国法律援助现状及存在问题
经过近十年的努力，我国法律援助从无到有，从小到大。截至2003年6月底，全国共建立各级法律援助机构2642个，有专职法律援助人员8899人，其中，近50%有律师资格。除法律援助机构的专职人员提供一定数量的法律援助外，律师、公证员、基层法律服务工作者以及一些社会团体、法学院校的法律援助志愿者，也参与了具体的法律援助工作。据不完全统计，自1997年至2003年6月，各级法律援助机构共接待解答法律咨询641余万人次，办理各类法律援助案件80余万件，有97余万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。
我国法律援助现已探索出一套符合国情的实施办法，确立了统一受理、统一审查批准、统一指派办案、统一监督检查办案情况的“四统一”原则。我国法律援助制度已基本成形。
2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》，为在全国范围内建立健全法律援助制度提供了重要的法律依据，必将大大加快有中国特色法律援助制度建立和实施的进程。但从目前来看，由于《法律援助条例》的规定比较原则，还不足以有效解决法律援助实践中存在的以下问题：
（一）法律援助供需矛盾十分突出
我国法律援助虽然起步比较晚，但从产生之日起就供不应求，而且随着时间的推移，供需矛盾日益突出。我国现有城市最低生活保障对象为2000万人，农村中的贫困人口约为3000万人，14周岁以下的未成年人有3亿多人，60岁以上的老年人有1.32亿人，残疾人6000万人，需要法律援助的困难人员众多。《海峡导报》2003年8月1日报道：我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际办理的仅17万件，得到援助的不足四分之一。可以说，在法律援助当中，供需矛盾是最突出的矛盾。
供需矛盾既使是在经济较发达、法律援助发展得较好的广东省也未能例外。1991年至2001年广东省共办理了36220件法律援助案件，其中刑事案件21683件，民事案件14537件，但是仅在2001年当年，全省大约还有2946起需要援助的案件因缺乏经费而无法办理。
（二）法律援助受援层面很窄，大量困难群众得不到援助。
我国一方面是对大量需要援助的当事人无法提供援助，另一方面由于目前各地经济困难的标准都是参照当地最低生活保障线执行，公民符合法律援助“经济困难标准”的比率很低。例如，在咸阳这样一个经济欠发达的地区， 2003年享受城市最低生活保障金的标准为每户人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助标准从原来的200元提高到220元（鼓楼区自行提高到250元），其他区县“低保”人员每人每月也将增加5-10元。经过这次提高后，预计全市享受城市居民最低生活保障的人数，将由现在占城镇总人口的0.8%，增加为占城镇总人口的1%以上。（2） 事实上，生活在最低生活保障线以下的困难群众平时参与的社会关系不多，他们大多无业，有病时没钱去医院，平时甚至连门都很少出，所以他们遭遇属于法律援助受案范围的劳动争议、医疗事故、交通事故等法律纠纷的概率较低。大量外来打工者、下岗失业人员合法权益被侵犯，但他们的收入水平略超最低生活保障线，因而得不到法律援助。例如，广州市城镇居民最低生活保障费为平均300元，法律援助受援经济标准为城镇居民家庭人均月收入380元以下。而广州市下岗职工基本生活费为442元，因经济条件不符合受援标准，一部分靠领取失业保险金或下岗职工基本生活费的贫困人士，难以享受法律援助。2002年7月29日，广州市法律援助中心重新制定广州市法律援助经济困难标准，新标准为家庭人均月收入500元以下。经济困难标准调整后，下岗工人才纳入法律援助的对象范围。
（三）法律援助事业发展不平衡
1、地区发展不平衡。例如，从办案数量看，2001年，仅黑龙江省、河南省、山东省、安徽省、四川省、广东省等六省办理的法律援助案件就占全国办理法律援助案件总数的48.2%。
又如，从财政投入上看， 2002年广东省财政已安排法律援助专项资金1500万元。全国各地每年用于法律援助的财政拨款总额才5000余万元，广东省一个省的经费就占了全国总经费的近30%。目前全国仅有12个省有专项拨款，上海每年有57.5万元，重庆一年仅5万元，两者同为直辖市，法律援助经费却相差十倍以上。
2、业务发展不平衡。法律援助常被误认为就是帮穷人打官司，这种错误认识导至不少地方对非诉讼法律援助事项不重视，甚至基本上不开展非诉讼业务。例如，厦门市法律援助中心每年办理近五百件法律援助案件，但在公证法律援助方面，至今仍处于空白状态，而南京市仅2001年就办理公证法律援助案件1800件。
（四）法律援助还处于律师免费义务提供法律服务为主的阶段
关于律师承办法律援助案件的报酬问题，目前还没有统一的报酬办法，各地根据实际情况，一般要求每个律师每年义务办理1—3个法律援助案件，在这个限度内，律师通常是没有拿报酬的。
受各地法律援助机构业务经费的制约，律师办案所需的必要费用，各地解决方式不一样。在没有业务经费的地方，律师办案经费是个人承担的。据司法部法律援助中心统计，目前全国平均每件法律援助案件办案补贴费仅有60元。在经济较发达的地方，律师还可以获得少量的服务补贴。但即便如此，法律援助律师的报酬也远远低于社会律师承办的有偿服务的报酬标准。我国基本上还处于由律师协会、律师免费义务提供法律援助为主的阶段。
三、国（境）外法律援助制度对我国的借鉴意义
“他山之石，可以攻玉”。国（境）外法律援助经过数百年的历史发展，积累了丰富的经验，形成了一套完整的制度，无疑是值得我国借鉴的。
我国对西方国家法律援助制度的借鉴原则应该是，从中国实际出发，与中国国情相结合有选择地吸收利用。大体说来，国（境）外法律援助制度可供我们借鉴的主要内容包括：
（一）不断完善法律援助立法，确保能够满足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。
建立法律援助制度的各个国家均有法律援助立法，并且都是通过立法来确立政府资助的法律援助制度，而每一次发生的重大改革，又是以法律的修改或新法的颁布来完成。
目前，香港已通过了7个专门法律援助法律、法规和规则，形成了一套较为完善和科学的法律援助法律体系，走在了世界各国、各地区法律援助立法的前列。
英国1949年就颁布了法律援助法，即《1949年法律援助与咨询法》。其后，该法律经过多次修改。《获得司法公正法》于1999年获得通过，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》开始正式实施。
美国国会于1975年通过了法律服务公司法案，规定凡是收入在贫困线的125%以下个人或家庭，均可申请法律服务公司所资助的地方法律援助机构给予法律援助。
（二）法律援助经费保障制度方面，政府财政拨款和当事人费用分担并行。
在英国，为了保障贫弱群体获得平等的司法人权，20世纪90年代末期以前，国家对于法律援助经费一直采取上不封顶的开放式预算。此外，英国采用固定数额的费用负担。
在香港，人口为600多万，但1999-2000年度，香港法律援助总经费超过8亿港元。2000-2001年度，法律援助经费达7.06亿港元。
美国每年为法律援助拨款4亿美元。此外，美国许多州和县收取从5美元到75美元不等的法律援助申请费用。
南非与我国同为发展中国家，其整体法治化发展水平比我国低，法律“盲点”也较多，其总人口为4200万，但议会2001年确定的中央法律援助预算达3.12亿兰特（1美元约合7.5兰特），人均折合约1美元。
（三）政府法律援助机构和民间法律援助机构并存，由政府出资进行有效管理。
英国1999年《获得司法公正法》的规定，刑事法律援助和民事法律援助统一由法律援助委员会组织实施。采取以社会从业律师提供为主的模式，另设有5个公设辩护人机构专门提供刑事辩护。
南非根据1969年《法律援助条例》建立了独立的法律援助委员会，该委员会与一些非政府组织和院校签订协议，通过为他们提供资金，由他们来提供法律援助。
福建省中国人民银行福州分行 中


福州市个人住房担保组合贷款管理暂行规定
中国人民银行福州分行 中国工商



第一条 为深化住房制度改革，推动住房商品化，支持个人购买自用经济住房，规范个人住房信贷管理，维护借贷双方的合法权益，根据中国人民银行颁布的《个人住房担保贷款管理试行办法》，结合福州市的实际情况，特制定本规定。
第二条 个人住房担保组合贷款是指个人住房公积金贷款和个人住房商业性贷款两部分组合的总称（以下简称组合贷款）。当个人购买自用经济住房，向公积金贷款受托银行申请个人住房公积金贷款不足以支付购房所需时，其不足部分可向同一银行申请个人住房商业性贷款。
第三条 福州市工商银行、农业银行、中国银行、建设银行四家国有独资商业银行经中国人民银行批准均可开办组合贷款业务。
第四条 组合贷款中个人住房公积金贷款由福州市住房资金管理中心委托上述商业银行代为发放，商业银行受托经办公积金贷款业务，向委托单位收取手续费，负有审核、催收贷款的责任，不承担贷款风险。组合贷款出现风险应按两种贷款构成比例分割。办理组合贷款的商业银行应对
两种贷款实行分帐管理，分别核算。
第五条 组合贷款的对象必须具备以下条件：
1．具有完全民事行为能力的自然人；
2．具有福州市常住户口或有效居留身份；
3．具有稳定的职业收入，信用良好，有偿还贷款本息的能力；
4．具有购买住房的合同或协议；
5．在贷款银行开立储蓄存款帐户、住房专用卡或交纳住房公积金存款的，存款余额占购买住房所需金额的比例不得低于30％，并以此作为购房首期付款；
6．有贷款银行认可的资产作为抵押，或有足够代偿能力的单位或个人作为偿还贷款本息并承担连带责任的保证人；
7．贷款银行规定的其他条件。
第六条 申请办理组合贷款时，借款人还应当向银行提供下列资料：
1．借款人的身份证件（指居民身份证、户口本和其他有效居留证件）；
2．有关借款人家庭稳定经济收入的证明；
3．有符合规定的购买住房合同、协议或其他批准文件；
4．抵押物或质押物清单、权属证明、估价证明；保证人同意保证的书面意见和保证人的资信证明；
5．福州市住房资金管理中心出具的缴存公积金及其他有关证明；
6．贷款银行要求提供的其他文件或资料。
第七条 组合贷款程序。
1．借款人分别向缴存住房公积金的商业银行和福州市住房资金管理中心提出书面申请，领取并填写个人购房借款申请书。
2．借款人如实填写个人购房借款申请书后，持借款申请书、身份证、户口本、借款人名章和第四条规定的有关文件分别到贷款银行和住房资金管理中心办理借款申请。
3．福州市住房资金管理中心经审核，对符合条件的书面向贷款银行出具同意委托发放个人住房公积金贷款的承诺书，并向借款人承诺公积金贷款可贷额度、期限等。
4．贷款银行根据市住房资金管理中心的承诺情况，对符合条件的借款人相应承诺商业性住房贷款的额度、期限等。
5．组合贷款经批准，由借款人与贷款银行分别签订个人住房公积金贷款合同和个人住房商业性贷款合同。
第八条 组合贷款合同签订后，贷款银行应当根据贷款合同约定的时间，将贷款资金用转帐方式划转到售房单位在银行开立的帐户。
第九条 借款人申请组合贷款中住房公积金贷款额度最高不得超过借款人家庭成员退休年龄内所交纳住房公积金数额的2倍。
第十条 组合贷款最高额度不得高于房地产评估机构评估的所购住房价值的70％。
第十一条 组合贷款的期限应视借款人的经济收入、还款能力等具体情况，由贷款银行自行确定，但最长不得超过20年。
第十二条 组合贷款的两种贷款期限应当一致，贷款的发放必须为同一日。
第十三条 个人住房公积金贷款利率和个人住房商业性贷款利率按中国人民银行现行规定的利率执行，如遇国家调整利率则按新利率执行。
第十四条 贷款的偿还，采取按月等额还本付息的方式，借款人须按借款合同规定，按月到贷款银行偿还贷款本息，也可委托单位按月从其工资中代扣转交贷款银行。
第十五条 贷款银行在每次收到借款人归还的本息后，应在约定的时间内，将其中应归还的个人住房公积金贷款本息用转帐方式转到福州市住房资金管理中心的帐户。
第十六条 申请组合贷款必须提供担保。借款人可用自有、共有或第三人房产进行抵押，也可以用国债、金融债券、银行定期存单等贷款银行认可的有价证券进行质押，或者由有代偿能力的单位或个人作为偿还贷款本息并承担连带责任的保证人。
（一）以房产抵押时，须按以下各项办理：
1．借款人可用自有、共有房产或拥有产权证的第三人房产抵押，借款人以共有或第三人房产做抵押的，须征得共有人或第三人的同意，并办理公证。
2．抵押房产的现值，由贷款银行认可的房地产评估机构进行评估，并经贷款银行确认，抵押值最高不得超过抵押房产现值的70％。
3．抵押人和抵押权人应签订书面抵押合同，并于放款前向福州市房产交易所办妥抵押登记手续。抵押合同的有关内容应按照《中华人民共和国担保法》第三十九条的规定执行。
4．借款人对设定抵押的房产在抵押期限内必须妥善保管，负有维修、保养、保证完好无损的责任，并随时接受贷款银行的监督检查。抵押期间，未经贷款银行同意，抵押人不得将抵押物转移、出租、变卖或馈赠。
5．抵押合同自登记之日起生效，至借款人还清全部贷款本息时终止。抵押合同终止后，贷款银行应按合同约定，解除设定的抵押权。在抵押期间，设定的抵押物如造成损坏、遗失，由过错方承担责任并负责赔偿。
（二）以有价证券质押时，须按以下各项办理：
1．借款人用国债、金融债券、银行定期存单等有价证券进行质押的，须经贷款银行审查认可。
2．质押的有价证券金额不得低于借款本息。
3．质押的有价证券必须交贷款银行保管，在质押期间借款人不得以任何理由挂失或追索本息收益。
4．出质人或质权人必须按照《中华人民共和国担保法》第六十五条规定的内容，签订书面质押合同。质押合同自有价证券交贷款银行保管起，至借款人全部还清贷款本息时终止。
5．质押期届满之前，贷款银行不得擅自处分质物，质押期间，质物如造成损坏、遗失，由过错方承担责任并负责赔偿。借款人按期全部还清贷款本息后，贷款银行将质押的有价证券退还借款人。
（三）以第三方提供担保的，须按以下各项办理：
1．保证人为借款人提供的担保必须是为贷款银行认可的不可撤消的全额有效担保，并承担连带保证责任。
保证人是法人的，必须具有代为偿还全部贷款本息的能力，且在贷款银行开立有存款帐户。
个人购买现住房的可由单位将售房款集中存入贷款银行作为个人组合贷款的保证。
保证人是自然人的，必须有固定经济来源，具有足够代偿能力，并且在贷款银行存有一定数额的保证金。
2．保证人与债权人应当以书面形式订立保证合同，保证期间从保证合同订立之日起至借款人还清全部贷款本息止。保证人发生变更的，必须按照规定办理变更担保手续，未经贷款银行认可，原保证合同不得撤消。
第十七条 借款人以房产作抵押或以有价证券作质押的，抵押、质押期间，住房公积金贷款委托单位与发放个人住房商业性贷款的商业银行为抵押物、质押物全部权益的共同受益人，受益份额按两种贷款在组合贷款中的比例分割。
第十八条 以房产作抵押的借款人，应在组合贷款合同签订前办理房屋保险并明确住房公积金贷款委托单位与个人住房商业性贷款发放的商业银行为保险的共同受益人，受益份额按两种贷款在组合贷款中的比例分割。
第十九条 抵押期内，借款人不得以任何理由中断或撤消保险，如借款人中断或撤消保险由贷款银行代为办理续保，费用由借款人承担。
第二十条 组合贷款合同需要变更的，必须经借贷双方协商同意，并依法签订变更协议。
第二十一条 借款人死亡，宣告失踪或丧失民事行为能力，其财产合法继承人继续履行借款人所签订的借款合同。
第二十二条 借款人的保证人系法人的，在保证人发生合并、分立或破产时，借款人应变更保证人并重新办理担保手续。
第二十三条 当发生下列情况之一时，贷款银行有权依照《中华人民共和国担保法》的规定，要求保证人承担归还贷款本息的责任或对抵押物进行处置。
1．借款人超过借款合同最后还款期限仍未还清贷款本息的；
2．借款人在还款期内连续6个月未偿还贷款本息的；
3．借款人在合同终止前死亡、失踪或丧失民事行为能力后无继承人或受遗赠人，或其法定继承人、受遗赠人拒绝履行借款合同的。
第二十四条 贷款银行对抵押物或质押物进行处置的，应当采取转让、拍卖或者法律、法规、规章允许的其他方式。
处置抵押物所得的价款应当按下列顺序分配：
1．支付与处置抵押物或质押物有关的费用；
2．扣除抵押物或质押物有关的税费；
3．按个人住房公积金贷款和个人住房商业性贷款所占的份额，分别偿还贷款本息及违约金、损害赔偿金等；
4．如抵押物或质押物为共有的，按共有产权的份额偿还其他共有权人；
5．剩余部分退还抵押人。
第二十五条 处分抵押物或质押物，其价款不足以偿还贷款本息的，贷款银行有权向抵押人或其保证人追索应偿还部分。
第二十六条 借款人有下列情况之一的，贷款银行按中国人民银行《贷款通则》的有关规定，对借款人追究违约责任：
1．借款人不按期归还贷款本息的；
2．借款人提供虚假文件或资料，已经或可能造成贷款损失的；
3．未经贷款银行同意，借款人将设定抵押权或质押权财产或权益拆迁、出售、转让、赠与或重复抵押的。
第二十七条 组合贷款合同发生纠纷时，借款双方应及时协商解决，协商不成的，任何一方均可向人民法院起诉。
第二十八条 本暂行规定在实行中如与国家新颁布的规定不符时，按国家的新规定执行。
第二十九条 本暂行规定由中国人民银行福州分行负责解释和修改。
第三十条 本暂行规定自公布之日起施行。



1998年4月8日