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教育部 司法部 中央综治办等


教育部 司法部 中央综治办 共青团中央 全国普法办关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见

教政法[2013]12号



各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、司法厅（局）、综治办、团委、普法办，各计划单列市教育局、司法局、综治办、团委、普法办，新疆生产建设兵团教育局、司法局、综治办、团委、普法办，有关部门（单位）教育司（局）：

　　为深入贯彻落实党的十八大精神，全面实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》和国家教育普法规划，整体提升青少年学生法律素质，现对进一步加强青少年学生法制教育工作提出以下意见。

　　一、深刻认识整体提升青少年学生法律素质的重要性和紧迫性。法律素质是现代社会公民健康成长、参与社会、幸福生活的核心素质之一。党中央、国务院转发的“六五”普法规划把领导干部和青少年作为法制宣传教育的重中之重。加强青少年学生法制教育是贯彻党的教育方针、实施素质教育、培养社会主义合格公民的客观要求，是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础工程。

　　国家实施普法规划以来，各地、各学校越来越重视青少年学生法制教育工作，广大青少年学生法律素质有了明显提高。但从总体上看，青少年学生法制教育仍然存在定位不够明确、思想认识不够到位、教育内容不够系统、保障条件不够有力等问题，直接影响了青少年学生法制教育的效果。党的十八大关于立德树人、全面推进依法治国的目标任务对青少年学生法制教育工作提出了新的更高要求。各级教育行政、司法行政、综治、共青团组织和各级各类学校要把青少年学生法制教育放在基础性、全局性、战略性地位，切实提高思想认识，完善工作机制，加大工作力度，全面提升青少年学生法制教育工作水平。

　　二、青少年学生法制教育的总体要求。法律意识需要从小启蒙，法律素质需要系统培养。青少年学生法制教育要以弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，培养知法尊法守法用法的合格公民为根本目标；要自觉遵循青少年学生成长规律和法制教育规律，坚持规则教育、习惯养成与法治实践相结合，坚持课堂教学主渠道，积极开拓第二课堂，深入开展“法律进学校”活动，统筹发挥学校、家庭、社会各方作用。

　　把社会主义法治理念贯穿于大中小学法制教育全过程。小学阶段要重点开展法律启蒙教育，让学生初步了解宪法、法律的地位和作用，了解未成年人权利的基本内容和未成年人保护的法律法规，具备自我保护的意识，初步掌握自我保护的方法，初步树立规则意识、平等意识、权利义务观念。初中阶段要让学生进一步学习宪法的基本知识，了解法治的精神，理解公民权利与义务的关系，学习与其生活密切相关的民事、刑事、行政管理等方面的法律知识，了解预防未成年人犯罪法的有关内容，养成遵纪守法的习惯，提高依法保护合法权益的意识、能力。高中阶段要让学生形成法律意识和法治观念，懂得法治是治国理政的基本方式，知道法律的功能、作用，了解我国政治、经济、文化生活等方面的主要法律以及国际法的基本原则、我国批准的重要国际公约。高等学校要进一步培养学生法律意识，使学生了解现代法学的基本理论和中国特色社会主义法律体系中的基本法律原则、法律制度及民事、刑事、行政法律规范，提高运用法律知识分析、解决实际问题的意识和能力。

　　健全学校、家庭、社会“三位一体”的青少年学生法制教育格局，充分发挥社会教育在青少年学生法制教育中的作用。要重视对特殊青少年群体的法制教育。教育行政部门要会同有关部门，推动家庭、学校有针对性地对有不良行为学生开展法制教育。专门学校要适当增加法制教育的内容，通过多种教育形式对学生进行矫治。要特别重视开展好未成年犯管教所、强制隔离戒毒所、劳教所、拘留所、看守所等特殊场所内青少年的法制教育。

　　三、落实法制教育相关课程和活动。将法制教育纳入学校总体教育计划。普通中小学要落实好《品德与社会》、《思想品德》、《思想政治》中的法制教育内容；中等职业学校要落实好《职业道德与法律》中的法制教育内容，会同实习单位有针对性地做好实习学生的法制教育；高等学校要开好《思想道德修养与法律基础》课程，开设法律选修课和法治讲座。支持中小学在语文、历史、地理等课程中有针对性地渗透法制教育，在安全、环境保护、禁毒、国防等专题教育中突出法制教育内容。学校可利用新生入学教育、主题班会等形式开展法制教育活动。学校要保证法制教育时间，不得挤占、减少法制教育课时和法制教育活动时间。

　　四、加强法制教育资源建设。鼓励和支持地方编写出版符合中小学学生认知特点和理解接受能力的法制教育课件、音像资料等法制教育教学资源，并积极创造条件免费提供给中小学校。加快建设好教育部全国青少年普法网。推进青少年法制教育校外实践基地建设。鼓励利用学校结构布局调整闲置的校舍场地，规划建设专门的青少年法制教育基地。各地教育行政、司法行政、综治办、共青团等部门、组织之间要加强协作，推动各类法制教育基地免费对青少年学生开放，并不断增加和完善法治实践模拟内容，完善法制教育功能。

　　五、增强法制教育的实践性。鼓励学校组织模拟法庭、法制征文、法制绘画等活动。把情感、时尚、艺术元素引入法制宣传教育活动当中，充分运用传统媒体和互联网、手机等新媒介，提升青少年学生的参与积极性。要创造条件，为学校组织学生参观各类国家机关、观摩执法、司法活动提供便利。让学生参与学校建章立制过程和社会公共事务，提高学生的公民意识和法律运用能力。鼓励各地开发网络教育课程，征集法制教育精品课件、视频，推进远程教育，使农村和边远贫困地区学生都能够接受到法制教育。充分利用全国法制宣传日、禁毒日等时间节点，集中开展相关的法制宣传教育主题活动。

　　六、加强法制教育工作力量。积极探索在中小学设立法制教育专职岗位。中小学要聘用1－2名法制教育专任或兼任教师，鼓励高校法律专业毕业生到中小学任教，鼓励其他教师参与法制教育。暂不具备条件的学校，县级教育行政部门可采取多校共同聘用法制课教师的方式。加强对校长和教师的法制培训，将法制教育内容纳入“国培计划”。省级教育行政部门要有针对性地组织专门的法制课骨干教师、专任教师培训班，在其他各类教师培训中增加法制教育内容。完善兼职法制副校长（辅导员）制度，进一步明确其职责，完善相关工作机制。加强法律志愿者、专业社工队伍建设，充分发挥本地高等学校法律院系教师和大学生、离退休法律工作者等专业人员的专长，为学校法制教育服务。

　　七、强化经费保障。各级教育行政部门和有关部门要统筹安排相关经费，支持青少年学生法制教育，支持法制教育基地、教育普法网站建设和教师法制培训、法制教育教学研究工作。学校要将法制教育纳入学校工作总体规划和年度计划，将所需经费纳入年度预算。地方各级教育行政部门及其他有关部门，要积极创造条件为青少年学生免费提供法制教育资源。积极动员全社会力量、整合各种资源支持青少年学生法制教育。

　　八、健全法制教育考核与督导制度。将法律素质纳入学生综合素质评价体系。教育行政部门要把青少年学生法制教育工作情况纳入依法治校工作指标体系，将学生法制教育作为对学校年度考核的重要内容。各级人民政府教育督导机构要将学校法制教育纳入教育督导范围。对法制宣传教育工作相对滞后的学校，有关部门要予以督促和帮扶。

　　九、加强组织领导、完善工作机制。各地要建立党委、政府统一领导，教育行政部门牵头，司法、综治、共青团等部门共同参与的青少年法制教育工作机制。有关职能部门和社会组织要充分发挥各自资源优势，做好相关领域内的青少年法制教育工作。各级各类学校要建立和完善青少年学生法制教育领导体制和工作机制，学校主要领导负责学校法制教育工作，有一名校级领导主抓学生法制教育，明确学校法制教育带头人和业务骨干，将法制教育落实到相应的岗位职责，纳入工作计划，纳入日常管理，纳入绩效考核。引导大众传媒切实承担起法制宣传教育的社会责任，把青少年学生作为法制宣传教育的重点人群，通过多种形式，开展适合青少年学生特点的公益法制宣传活动。

　　地方各级教育行政部门要按照本意见的要求，结合实际，制定具体办法和配套措施，明确责任分工，确定工作重点，将国家教育普法规划和本意见的有关要求落到实处。贯彻落实中的典型经验，及时报送教育部全国教育普法领导小组办公室。



教育部 司法部 中央综治办

共青团中央 全国普法办

2013年6月13日





　　一、民事行政争议交叉案件的特征

（一）涉及范围广。民事行政争议交叉案件多涉及土地、山林、房屋、规划、道路交通等领域，涉及责任认定、行政许可、行政裁决与权属确认等具体行政行为，所以是交叉的重点领域。

（二）交叉情况复杂。1、由于调整范围导致的交叉。行政权与司法权对民事纠纷调整范围产生交叉后，行政机关具体行政行为直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任承担的依据。2、由于诉讼证据导致的交叉。民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决定着案件的性质或判决的结果。3、由于案件事实导致的交叉。行政机关对相对人行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。此类案件可能系民事诉讼中的附属行政问题，也可能是行政诉讼中的附属民事问题。

二、民事行政争议交叉案件的类型

目前，对民事行政交叉案件的类型多按照在其案件中的地位进行划分，可分为四类：

（一）以行政争议为主，涉及民事争议的案件。

这类案件多出现在行政诉讼过程中，行政争议处于主导地位，民事争议的解决以行政争议的解决为前提，在案件事实上或者法律上存在着内在的交叉性。

（二）以民事争议为主，涉及行政争议的案件。

这类案件的当事人都是发生在平等主体之间，一般因民事行为引起，从本质上来说属于民事争议案件，但是行政行为的介入使得民事争议变得复杂。

（三）行政争议与民事争议并重的案件。

因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议，当事人可以选择通过行政诉讼解决也可以通过民事诉讼解决，也可以同时提起，争议之间相互独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理，法院可以完全分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据，但应相互参照，避免冲突和重复处理。

（四）行政争议和民事争议相互交织、不可分割的案件。

这类案件中行政争议的本身就包含着对民事争议的处理，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。

三、目前我国法律对行政民事交叉案件的处理方式

1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》首次确认行政案件由人民法院受理[1]，其第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”；1986年制定、1987年实行的《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”可见，早期行政法上的很多问题规定在民事法律规范之中，行政法性质的诉讼也依照民事诉讼来解决，没有单独的行政诉讼，当然不存在民、行案件审理上的交叉。直至1989年我国颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。我国才有了法律意义上的、具有独立性的、正式的“行政诉讼”，也才逐步出现了民事诉讼案件、行政诉讼案件审理上的交叉问题。

但是，由于案件的具体情况不同，法官本身对法律的理解、认识的不同，在民、行交叉的案件审理问题上，到底是“先行后民”、“先民后行”还是“行政附带民事”等做法不一。如建设部门批准甲建房，相邻人乙认为甲建房影响其通风、采光，向法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关—-建设部门对甲的建房批准许可。办案法官认为：是否影响通风、采光，是《民法通则》规定的相邻关系的范畴，应由民事诉讼首先解决这一根本问题，才能考虑建设部门的批准许可是否合法有效，所以中止行政案件的审理，告知乙另行提起民事诉讼。而办理该民事案件的法官认为：建设部门已批准甲建房，法院在民事诉讼中不能审查政府行政机关作出的行政行为是否合法有效，中止了民事案件的审理，等待行政诉讼案件的处理结果。这一案例也充分体现了民行交叉案件究竟是分别进行还是合并进行，也是理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

对此，近年来我国学者提出了两种理论模式，即民事诉讼与行政诉讼单独进行模式与附带审理模式，其中后者又包括行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼两种情形。审判实践中则存在直接证明说、中止后另诉说、并案审查说、一并处理说等多种做法。[2]我们认为，针对此类案件的审理模式，需要法官根据案件实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

（1）先民事后行政。在行政诉讼中遇到民事纠纷影响行政判决时应中止诉讼。例如在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证书的行为，如果当事人发生权属争议，只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证书，主要是依据当事人提交的基本权利证明。只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少诉讼都是有利的。

（2）先行政后民事。由于行政行为具有代表国家、单方意志、效力先定[3]、诉讼不停止执行等特点，且受“先刑后民”原则的影响，出现了“先行后民”的认识和做法。先行政后民事的方式对民事争议的解决要根据行政争议的处理结果为依据的案件，即行政争议决定到民事判决的结果时，一般应中止民事诉讼。因为行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。如果在民事诉讼中不考虑相关的行政诉讼，那么，民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。只能假定为合法有效，造成法院的两份裁决文书自相矛盾，引起当事人对法官或法院的误解。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

北安市人民法院 安丽佳