湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例
湖北省人大常委会
湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例
（2013年9月26日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）
第一条 为了加强规范性文件备案审查工作，维护法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省各级人民代表大会常务委员会开展规范性文件备案审查工作，适用本条例。
第三条 本条例所称规范性文件，是指各级人民代表大会及其常务委员会作出或者县级以上人民政府发布的，涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，在本行政区域内具有普遍约束力并可反复适用的文件。
各级人民代表大会及其常务委员会和县级以上人民政府的内部工作管理制度、人事任免决定、向上级机关的请示和报告等文件，不属于本条例所称的规范性文件。
第四条 规范性文件备案审查工作应当做到有件必报、有备必审、有错必纠。
第五条 下列规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：
（一） 省人民政府、武汉市人民政府制定的规章；
（二）县级以上人民政府发布的决定、命令、规定、细则、办法等。
武汉市人民政府制定的规章应当同时报送省人民代表大会常务委员会备案。
第六条 下列规范性文件，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：
（一）县级以上人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等；
（二）乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定等。
有解释权的机关对省人民政府的规章，武汉市的地方性法规和规章，恩施土家族苗族自治州、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县的自治条例、单行条例作出的解释，报省人民代表大会常务委员会备案。
第七条 人民代表大会常务委员会应当设立规范性文件备案审查专门工作机构（以下简称备案审查工作机构）。备案审查工作机构的主要职责是：
（一）贯彻规范性文件备案审查的相关法律、法规；
（二）承办规范性文件备案的接收登记、提出办理建议、分送、归档、综合信息收集与研究和规范性文件上报备案等工作；
（三）对审查要求和审查建议以及常务委员会主任会议交办审查的规范性文件提出办理建议；
（四）负责规范性文件备案审查的联系、协调、指导等日常工作。
第八条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。
规范性文件的内容涉及两个以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构职责范围的，有关人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当分别进行审查。
第九条 对规范性文件，主要审查是否存在下列情形：
（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；
（二）同法律、法规规定相抵触；
（三）同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；
（四）制定违背法定程序；
（五）要求公民、法人或者其他组织遵守的行政措施明显不合理、不公平；
（六）其他不适当，应当予以撤销、废止或者修改的情形。
第十条 规范性文件制定机关应当将规范性文件自公布之日起三十日内报送备案。
报送规范性文件备案，应当按照统一格式提交备案报告、规范性文件标准文本及其说明材料，并同时报送电子文本。
规范性文件制定机关应当于每年一月底前，将其上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录报送接受备案的机关备查。
第十一条 备案审查工作机构对报送备案的规范性文件统一接收登记并提出办理建议，按照相关程序和职责分工及时转送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会工作机构进行审查。
第十二条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查工作中，可以通过召开座谈会、论证会、听证会、联合审查会和书面征求意见等形式，广泛听取意见。
人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查规范性文件工作中，需要了解相关情况的，规范性文件制定机关应当按照要求说明情况或者提交补充材料。
第十三条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当自收到规范性文件之日起三十日内提出书面审查意见。
人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经过审查，认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当向规范性文件制定机关提出建议修改或者废止的初步审查意见，由备案审查工作机构交规范性文件制定机关办理。
规范性文件制定机关应当自收到初步审查意见之日起三十日内，书面向备案审查工作机构告知是否修改或者废止的意见，并说明理由。备案审查工作机构自收到书面意见之日起七日内向提出初步审查意见的人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构予以反馈。
第十四条 规范性文件制定机关认为规范性文件需要修改或者废止的，应当自告知备案审查工作机构之日起三十日内自行修改或者废止。
规范性文件制定机关应当将修改后的规范性文件或者废止的规范性文件名称向社会公布，并按本条例有关规定报送备案。
第十五条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构认为规范性文件制定机关提出的不予修改或者废止的意见不当的，人民代表大会专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议；常务委员会工作机构、备案审查工作机构可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常务委员会主任会议研究，常务委员会主任会议认为必要时可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会会议审议。
第十六条 人民代表大会常务委员会对撤销规范性文件的议案进行审议时，规范性文件制定机关可以书面陈述意见，并应当派人到会听取意见，回答询问；人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为应予撤销的，应当作出撤销该规范性文件的决定并向社会公布。
第十七条 省人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经过审查，认为武汉市人民政府制定的规章存在本条例第九条所列情形之一，需要修改或者废止的，应当提出初步审查意见，交由武汉市人民政府处理并于三十日内报告处理结果；省人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构认为武汉市人民政府提出的不予修改或者废止的意见不当的，可以向常务委员会主任会议提出建议修改或者废止的审查意见，由常务委员会主任会议研究决定，交省人民政府或者武汉市人民代表大会常务委员会研究处理；省人民政府或者武汉市人民代表大会常务委员会应当在三个月内向省人民代表大会常务委员会报告处理结果。
第十八条 审查工作终结后三十日内，人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构应当将办理结果和相关材料交由备案审查工作机构统一归档。
第十九条 县级以上人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权进行备案审查的同级或者上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求，备案审查工作机构应当接收登记、提出办理建议，并按本条例第十一条至第十六条的规定处理。
前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权进行备案审查的同级或者上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，备案审查工作机构应当接收登记，对审查建议进行研究，必要时提出办理建议，并按本条例第十一条至第十六条的规定处理。
备案审查工作机构应当在办理审查要求或者审查建议结束后七日内将办理结果书面告知有关单位或者个人。
第二十条 国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民书面提出审查要求或者审查建议，应当写明要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。
备案审查工作机构对不属于本级人民代表大会常务委员会备案审查范围的审查要求或者审查建议，应当自收到之日起十五日内，告知提出的单位或者个人向有权进行备案审查的机关提出。
第二十一条 国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为人民法院、人民检察院在审判、检察工作中制定的涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，备案审查工作机构应当接收登记，对审查建议进行研究，必要时提出办理建议，交由人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构进行审查。
人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经过审查，认为本条第一款所涉相关文件需要修改或者废止的，应当向常务委员会主任会议提出书面审查意见，由常务委员会主任会议研究决定交制定机关处理，制定机关应当在三个月内报告处理结果。
人民代表大会常务委员会认为本条第一款所涉相关文件应当修改或者废止，制定机关不予修改或者废止的，由本级人民代表大会常务委员会通过其他监督方式责令其改正，或者报告上一级人民代表大会常务委员会处理。
第二十二条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构发现本级人民政府所属工作部门和机构制定的文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当提出审查意见，报经常务委员会主任会议同意后，转本级人民政府法制工作机构办理，并要求六十日内报告办理结果；发现本行政区域内其他国家机关或者不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织的文件存在本条例第九条所列情形之一的，由备案审查工作机构提出办理意见，报经常务委员会主任会议同意后，可以向有关机关提出或者通过上一级人民代表大会常务委员会向制定机关的上一级主管部门提出处理建议。
第二十三条 县级以上人民代表大会常务委员会应当将规范性文件备案审查工作纳入常务委员会年度工作要点，每年的常务委员会工作报告应当报告规范性文件备案审查工作情况，接受人民代表大会监督。
备案审查工作机构应当在每年第一季度向本级人民代表大会常务委员会书面报告上一年度规范性文件备案审查情况，并向社会公布年度规范性文件备案审查目录和审查情况。
第二十四条 县级以上人民代表大会常务委员会应当采取多种形式，宣传规范性文件备案审查有关的法律、法规以及备案审查工作情况。
县级以上人民代表大会常务委员会应当建立和完善规范性文件备案审查的联系沟通、人大代表参与、听证论证、信息共享等工作机制。
第二十五条 规范性文件制定机关未按照本条例规定，迟报、漏报、瞒报应当上报备案的规范性文件及目录，或者报送的文件材料不齐全的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定后，责成规范性文件制定机关作出说明并限期改正、对相关责任人员给予批评教育；拒不向人民代表大会常务委员会报送应当备案的规范性文件的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定后，责令规范性文件制定机关限期改正并作出书面检查，同时建议规范性文件制定机关对相关责任人员依法给予行政处分。
第二十六条 承担规范性文件备案审查的工作人员未按照规定履行职责的，常务委员会机关应当责令其改正，并对相关责任人员给予批评教育；仍不改正的，常务委员会机关应当对相关责任人员依法给予行政处分。
第二十七条 本条例自2014年1 月1日起施行。
“明知”是否是犯罪构成的必备要件
---------对一件奸淫幼女案的评析
桐梓县人民检察院 尹科峰 袁媛
一、主要案情
犯罪嫌疑人李某，男，22岁，系湖南省某县未婚青年；受害人张某，女，13岁，系四川省某县无业人员。
犯罪嫌疑人李某在打工过程中认识了受害人张某，张某系四川某县农村人口，身材高大，发育良好，不久后确定了正式的恋爱关系，在恋爱过程中两人多次发生了性关系。在此过程中，李某多次询问张某的真实年龄，张某要么不直接回答，要么说是十四五岁。两人于确定恋爱关系后不久，张某瞒着其家人，自愿跟李某一起回到李某老家贵州省某县，同居近两个月，在李某亲人及朋友的安排下，征得张某的同意后，两人准备不办结婚证举行婚礼，在婚礼当天张某的家人来到李某家，将张某带走，并报案。直至案发，张某都未满十四周岁，但其始终愿意跟李某一起生活，成为夫妻。
二、存在的分歧意见
第一种意见认为，根据我国刑法第二百三十六条第二款之规定：“奸淫不满十四周岁的幼女的，以强奸论，从重处罚”，结合近几年的案例来看，李某应构成强奸罪。
第二种意见认为，由于张某故意隐瞒自身的年龄，而且张某外貌看起来确实不像不满十四周岁的幼女，致使李某确实无法得知张某为未满十四周岁的幼女，李某不构成强奸罪。
三、评析意见
笔者同意第二种意见。
关于奸淫幼女构成犯罪以明知为条件的司法解释，即《最高人民法院关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》在解释方法上是运用了限制解释的方法，这是合理的，但由于该解释颁布后，引起了理论界和实务界的热烈讨论，最终最高人民法院在全国法院系统下了一个暂停使用该司法解释的通知。因此，本文将根据刑法的规定和其他司法解释的规定评析此案，不使用该司法解释。
（一）本案不符合强奸罪的犯罪构成要件
根据我国刑法关于犯罪构成的理论，构成犯罪必须符合该罪的四个犯罪构成要件，但在此案中，犯罪嫌疑人并不存在故意或者过失的主观心态，因此不满足强奸罪的主观方面的要件。强奸罪的主观方面为故意，故意即“明知自己的行为会发生危害社会的结果”，即刑法理论上所称的认识因素。而在该案中表现为奸淫幼女，奸淫幼女的主观方面也必须是故意，这并不存在分歧。既然奸淫幼女是故意犯罪，行为人只有明知是不满十四周岁的幼女而奸淫的，才具有奸淫幼女的故意。否则，只有奸淫的故意而无奸淫幼女的故意。从刑法理论上来说，明知是不满十四周岁的幼女是奸淫幼女故意的不可或缺的内容。
（二）从大陆法系刑法的归责原则分析，该案不符合该原则，行为人不承担责任
大陆法系国家刑法的归责原则是罪过责任，而海洋法系国家的刑法采用严格责任原则。以奸淫幼女为例，大多数海洋法系国家否定要求明知是未满十四周岁的幼女，而大陆法系国家则对是否明知十四周岁有不同程度的限制。我国是大陆法系国家，因此刑法的原则也应符合罪过原则的要求。
在本案中，犯罪嫌疑人李某不存在罪过，其无法得知张某是否已满十四周岁，张某刻意隐瞒自己的年龄，李某也不应当知道张某未满十四周岁，李某没有故意侵犯幼女性权利。因此，根据我国刑法的归责原则，不应由李某承担责任，不构成犯罪。
（三）从我国刑法的其他规定来看，无法得出奸淫幼女构成强奸罪不要求明知幼女未满十四周岁
从我国刑法关于其他罪的有关规定来看，并不能得出没有明确规定是否“明知”，就理所当然得出不要求是否“明知”。确实刑法中有极少数有要求“明知”的情形，比如“明知是犯罪所得的赃物而予以窝藏、转移、收购或者代为销售的”、“明知自己患有梅毒、淋病等严重性病而卖淫、嫖娼的” 。但这只是所有罪名中的极少数。还有一部分罪名也没有明确要求“明知”，但实际司法实践或是理论界，都要求是“明知”。比如非法持有毒品罪，是故意犯罪，就要求是明知是毒品而持有，过失持有毒品不构成本罪，但在刑法条文中并没有明确规定要求“明知”。
因此，并不能说在刑法第二百三十六条第二款具体的规定中没有要求是否“明知”，就得出奸淫幼女构成强奸罪不要求明知幼女未满十四周岁的结论。相反，结合刑法有关其他罪名的规定来看，要求明知幼女未满十四周岁更加符合立法的精神与目的。立法者之所以不明确写明，正是立法的高明之处，如果在刑法条文中明确写出要求明知，可以想象，任何一个理智的犯罪嫌疑人和辩护人，都会在这里做文章，使得诉讼成本大大增加，更会成为违法者逃避责任的“保护伞”。因此，在刑法条文中不宜也不应规定“明知”的内容，但我们从刑法的相关规定结合立法的目的和精神，可以得出立法者是要求明知的。
（四）从社会危害性来看，此案并未具有犯罪所要求的社会危害性
犯罪是指触犯了刑法，依据刑法的规定应当受到刑事处罚的行为。 犯罪具有以下三个特征: 犯罪是危害社会的行为，即具有一定的社会危害性；犯罪是触犯刑法的行为，即具有刑事违法性；犯罪是应当受到刑罚处罚的行为，即具有应受惩罚性。犯罪的社会危害性是犯罪的本质属性，一种行为如果不具有严重的社会危害性，就不能被认定为犯罪行为，也就不能追究行为人的刑事责任。换言之，行为是否具有严重的社会危害性是区分罪与非罪、此罪与彼罪，确定行为人刑事责任之有无及大小的根本标准。
该案中，犯罪嫌疑人李某与受害人张某是恋爱关系，李某真心的想跟张某在一起生活，张某也非常乐意，两人的感情发展到结婚的程度。而在此过程中，李某的决定都征得了张某的同意，无论如何，也不能发现该案存在任何的社会危害性。因此，根据犯罪的定义与特征，该案不具有社会危害性，不构成犯罪。
四、从该案得到的启示
（一）刑事司法实践中不能过分夸大案例的作用，走出刑法的经验主义
上面的第一种意见所根据的其中一条理由就是前几年该地区出现的未满十四周岁幼女自愿与未成年人发生性关系的案例（案情不同），法院都做了有罪判决，而且判的是实体刑。因此，根据经验，奸淫幼女并不要求明知幼女是否满十四周岁，也不管幼女是否愿意，只要有奸淫幼女的事实存在就可构成强奸罪，从重处罚。
笔者认为，这是一种典型的经验主义。法治社会的建立，最大的忌讳就是经验主义，如果一切都停留在过去的经验层面，法治如何进步，法治理论如何在司法实践中得到有效体现？不管根据经验得出的结论是否正确，首先利用这种方法指导工作就是不当的。经验主义是一种没有生命力、没有创新力的工作方法，它只会墨守成规，而放弃了与时俱进、开拓创新。虽然，法律，特别是刑法有一定的继承性和稳定性，但刑法同其他任何一门学科一样，它的理论不可能停顿，它也在发展，也在丰富，我们只有根据最新的理论来指导实践工作，推动司法工作，完善执法工作，才能在法制化进程中有所作为。
任何一个国家的法治化都是一个漫长的过程，它会随着社会的发展而不断的深入，如果在司法实践中仅仅根据案例执法、司法，法治如何推进？也许，曾经被认为是正确的判例在今天看来就不是那么符合公平正义了，难道还要根据存在争议的案例指导司法实践工作，这显然是不恰当的。
（二）司法实践中不能生搬硬套刑法条文，走出刑法的教条主义
第一种意见认为根据我国刑法第二百三十六条第二款以及相关司法解释之规定，成年人只要与未满十四周岁的幼女发生性关系就可以认定其构成强奸罪，而不管其他的任何因素，这是一种典型的客观定罪的方法，现代刑法已不再采用这种方法了。
刑法第二百三十六条第二款的强奸罪是一种法定强奸，而不是平常所说的强奸罪，因此，在理解这一款时，一定要结合立法精神，乃至刑法的精神综合理解此款。立法者将这一款写进刑法，就是为了体现对未成年幼女的保护，但是，保护是有一定限度的，过分的保护必然会侵害其他客体的权利，造成新的不公平现象。
第一种意见正是机械的理解了该款的本来之意，而没有结合刑法的总则和当时的立法精神和目的综合考虑，走进了刑法的教条主义。
（三）全面掌握刑法，结合立法精神与目的综合评价行为人，得出合法又合情的结论
法律条文总是滞后于法律理论，在刑事司法实践中，我们既要坚持“罪刑法定”的基本原则和充分借鉴司法判例的指导作用，同时，也要避免走进刑事司法的教条主义和经验主义，要全面正确的理解法律，运用法律，这样，才能得出合法、合理又合情的结论，才能办理出经得起历史和时间考验的案件。
