您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

财政部 水利部 农业部


关于支持黑龙江省 吉林省 内蒙古自治区 辽宁省实施“节水增粮行动”的意见

财农[2011]502号


内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省财政厅（含农业综合开发办公室）、水利厅、农业厅（委员会）：

　 黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省（以下简称四省区）土地资源丰富，但受水资源条件制约，耕地灌溉率低，农业生产潜力未能有效发挥。为合理利用有限的水资源，大力发展高效节水灌溉，充分发挥四省区的土地资源优势，提高粮食综合生产能力，推进现代农业建设，为国家粮食安全提供坚实支撑，遵照国务院领导同志重要批示，财政部、水利部、农业部决定，2012—2015年，支持四省区实施“节水增粮行动”。为做好“节水增粮行动”的组织实施工作，现提出如下意见：

　 一、实施“节水增粮行动”的重要意义

　 粮食安全、水资源安全始终是党中央、国务院高度重视的战略问题，也是推动农业农村经济发展和农民增收的重点工作。近年来，从中央到地方都把发展粮食生产和解决水资源问题摆在“三农”工作的重要位置，促进粮食综合生产能力不断提高。但是，我国水资源短缺，特别是北方地区水资源供需矛盾非常突出。水资源短缺已成为制约我国粮食稳定发展的主要瓶颈，干旱灾害已成为农业生产的主要威胁，发展节水灌溉已成为现代农业可持续发展的必然选择。多年来，各地围绕发展节水灌溉做了大量工作，进行了积极的探索，取得了显著成效。特别是四省区，根据当地实际，大力发展喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，不仅大幅提高了粮食产量，也达到节水、节肥、节能、省工、增效等多重效果。四省区自然资源禀赋相似，发展粮食和农业的土地资源丰富，不仅是我国最重要的粮食主产区之一，而且是我国粮食增产最具潜力的地区之一。目前，四省区粮食产量占全国粮食总产量五分之一强，在四省区大力发展高效节水灌溉，进一步挖掘粮食增产潜力，对于保障国家粮食安全、增加农民收入、改善生态环境具有十分重要的意义。

各级财政、水利、农业部门要充分认识实施“节水增粮行动”的重要性和紧迫性，把实施“节水增粮行动”作为当前和今后一个时期农业基础设施建设和农业技术推广的重大任务，认真部署并切实做好组织实施工作，确保“节水增粮行动”各项目标任务如期完成。

　 二、实施“节水增粮行动”的指导思想和基本原则

　 （一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以提高四省区水土资源利用效率，促进粮食增产、农业增效和农民增收为主要目的，通过实施“节水增粮行动”，合理开发利用水资源，推广高效节水灌溉技术，建立健全节水灌溉工程长效运行机制，强化管理和服务，结合工程、农艺、农机、管理等综合措施，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

　 （二）基本原则。

　 1．因地制宜，合理布局。根据各地自然地理和经济社会条件、水土资源状况、农业生产布局和土地经营方式等，确定发展规模，合理选择技术路线、工程模式和管理方式。

　 2.突出重点，连片推进。重点推广膜下滴灌、喷灌等高效节水灌溉技术，集中连片建设，规模化发展，注重形成稳定的、具有一定标准的基础设施。

　 3.政府主导，多方参与。发挥各级政府的主导作用，强化部门合作，建立协调机制，充分调动广大农民及社会力量参与工程建设和管理的积极性。

　 4.建管并重，强化服务。按照建得成、用得起、管得好、长受益的要求，加强工程建设和管理，完善服务体系和技术支撑，建立健全管理体制和运行机制，确保工程质量和效益。

　 三、实施“节水增粮行动”的目标任务

　 “节水增粮行动”的目标是：通过发挥中央和地方合力，在四省区集中连片大规模推广应用高效节水灌溉技术，提高粮食综合生产能力和水资源利用效率，实现节水增粮增效，为缓解四省区水资源供需矛盾和实现粮食持续稳产增产提供有力支撑。

综合考虑四省区发展高效节水灌溉工程规划目标、地方投入能力、粮食产量、增产潜力，以及生态环境、水资源等因素，2012-2015年，中央支持四省区实施“节水增粮行动”发展高效节水灌溉工程的面积控制在3800万亩。其中：黑龙江省1500万亩、吉林省900万亩、内蒙古800万亩、辽宁省600万亩。按照亩均投入1000元的标准，“节水增粮行动”总投入为380亿元。其中，中央财政补助228亿元。

　 四、实施“节水增粮行动”的具体要求

　 （一）积极统筹整合资金，确保“节水增粮行动”投入足额落实。按照“适当调整存量资金，主要依靠增量投入”的原则，中央财政安排或地方财政自主安排小型农田水利设施建设补助资金（以下简称“小农水专项资金”）、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农业科技推广资金，支持实施“节水增粮行动”。四省区要切实承担起投入责任，按照中央与地方6:4的比例落实地方投入。其中，省级财政落实总投入的20%、市县财政落实总投入的10%、农民群众筹资投劳不高于总投入的10%，地方各级财政的投入必须保证在总投入的30%以上。地方各级财政应落实的资金，要通过公共财政预算、从土地出让收益中计提的农田水利建设资金和其他可以用于农田水利建设的财政性资金来安排，不得将中央财政安排的其他财政支农资金或银行贷款作为地方财政落实的资金。要充分调动农民群众和农村基层组织的积极性，发挥农民群众、农民专业合作组织参与项目选择、实施、监督和管护的作用。中央财政将建立投入挂钩机制，对上一年度地方投入落实不到位的省区，相应减少中央补助资金规模。“节水增粮行动”为涉农资金整合提供了新的平台，要依托这个平台，积极统筹整合相关资金，统一建设标准，统一规划设计，集中安排，避免各自为政和重复建设。要切实做好“节水增粮行动”与有关财政支农资金项目的衔接工作，科学合理布局项目区。为形成支持合力，中央有关部门将研究推进高效节水设备产业相关税收优惠政策，四省区要因地制宜研究支持节水设备生产企业的具体贷款贴息政策，以及根据发展高效节水灌溉实际需要，将高效节水灌溉关键设备列入中央财政农机购置补贴资金补助范围。

　 （二）精心编制实施方案，确保“节水增粮行动”做成精品工程。四省区要根据确定的总体建设任务和年度建设任务，在中央部门指导下，编制2012-2015年总体实施方案和分年度实施方案。一是落实建设任务。将各年度任务指标分解落实到县（旗）、乡（镇）、项目区，三年内曾经安排过小农水、农业综合开发、现代农业生产发展等相关建设项目的地块不得重复建设。优先支持地方重视、群众积极性高、准备工作充分、增产潜力大、基础条件好、管理能力强的地方实施建设。“节水增粮行动”主要支持粮食产区高效节水灌溉工程建设，不得用于发展设施农业，以种植经济作物为主的灌溉面积和投入额度比例控制在10%以下。二是做好基础性工作。做好水资源论证工作，把水资源承载能力作为安排项目的前提和必备条件，以水定项目、定工程，保障水资源的合理开发利用。要充分考虑水土资源状况、农业种植结构和耕作制度，因地制宜科学选择节水灌溉模式、主导作物、主推模式和工程类型，实行工程措施、农艺措施、管理措施相结合，大力推进农艺措施和农业集成技术推广应用。做好典型设计工作，紧密结合项目区水土资源条件、地形地貌条件和农业种植结构，科学提出各典型区高效节水灌溉技术模式。三是明确建设标准。按照平均每亩1000元的标准，因地制宜确定各项目区灌溉工程建设的亩均建设标准和补助标准，具体年度资金筹措及使用方案由省级财政（含农发）、水利部门研究制定。四是明确建设要求。在项目选择和资金安排上要突出重点，做到项目区集中连片、整乡整县推进、规模化发展，确保建一片、成一片、发挥效益一片，形成规模效益。实施方案由各省区组织编制，水利部汇总。组织水利、农业、财务等方面的专家审查，并由四省区履行批准程序后，作为建设、考评、验收的依据。

　 （三）严格项目监督管理，确保“节水增粮行动”透明高效廉洁。“节水增粮行动”按照“中央支持指导，地方自主安排”的原则，实行项目审批权限下放，切块下达资金，明确建设目标的管理方式。一是按照小农水重点县模式进行管理。资金落实到县，责任落实到县。除农业综合开发资金继续按其现行项目管理要求组织实施外，用于“节水增粮行动”的小农水专项资金、现代农业生产发展资金、农业科技推广资金统筹安排管理，在与原分配、使用、管理政策不冲突的情况下，“节水增粮行动”所涉及的县，按照重点县建设程序和管理模式开展有关工作，严把方案设计、施工建设、检查验收、管护应用关口，集中连片、统筹安排、统一标准、整体推进。二是规范资金使用管理。中央和地方财政安排用于“节水增粮行动”的小农水、农业综合开发、现代农业生产发展、农业科技推广四项资金全部用于高效节水灌溉工程建设。各地要及时制定“节水增粮行动”资金使用管理制度，规范和明确资金的支出范围和使用要求。工程运行维护费用，由地方财政给予适当补助。农艺措施和农业集成技术推广应用的投入问题，财政部、农业部另行研究，地方各级财政部门要安排资金，支持项目区开展农艺措施和农业集成技术推广应用。三是建立严格的监督检查机制。采取切实有效措施，把“节水增粮行动”做成精品工程和廉政工程。建立严格的监督检查机制，切实加强日常监督管理。实行“飞行检查”制度，随机组织抽检。利用财政部驻四省区专员办和审计部门的力量，对“节水增粮行动”开展专项检查和审计。建立公示制度，及时公布项目建设内容、目标任务、受益范围和资金使用管理情况，动员全社会力量支持、参与、监督“节水增粮行动”。建立农民义务监督员制度，发挥广大农民群众监督的作用。加强绩效考评，严格奖惩通报制度。四是规范节水产品市场。各级水利部门、农业部门要积极会同有关部门加强对节水产品质量的监督检查，逐步使产品质量监督检查工作制度化、常态化，定期发布质量监督检查结果。加大节水产品认证力度，扩大节水灌溉产品自愿认证覆盖面，逐步建立节水灌溉产品认证管理制度，及时向社会发布通过产品认证的生产企业与产品信息。定期核算节水灌溉产品生产成本，发布最低成本指导价，规范招标、投标程序，遏制恶意低价竞争，确保产品质量。推进高效节水灌溉产品和设备的市场准入制度建设，逐步建立企业资质分级管理制度。

　 （四）坚持建设管护并重，确保“节水增粮行动”效益长期发挥。大力推行“先建机制、后建工程”模式，在建设高效节水灌溉工程的同时，明确工程运行管理主体、落实管护责任、完善管理措施，确保工程建得成、管得好、长受益。充分调动政府、市场、农民等多方面力量，建立健全高效节水灌溉工程建设、运行、管理和科技支撑的多元化、多层次服务体系，大力加强基层水利服务体系建设，积极扶持发展农民用水合作组织，保障“节水增粮行动”工程能够长效运行，长久发挥效益。加强项目信息化管理。通过信息手段实现工程的实时监控，确保每个项目区“有坐标、有方案、有制度、有档案、有责任人”，避免重复申报，提高管理效率。开展多种形式、多种层次的宣传培训，培育技术骨干，提高农民掌握运用高效节水灌溉技术的能力。

　 （五）切实加强组织领导，确保“节水增粮行动”各项措施落实。“节水增粮行动”投入规模大、涉及部门多，必须加强各方面的协作配合，明确任务、落实责任。财政部门要切实承担牵头协调的责任，农业综合开发、水利部门要作为“节水增粮行动”的主导力量，切实抓好实施方案的编制和工程实施工作。农业部门要发挥自身优势，主动参与实施方案编制工作，配合做好项目布局确定、技术模式筛选、技术标准制定、技术指导服务、项目成效评估等工作，将农艺措施、技术措施与工程措施有机地融合起来。各地要在党委、政府领导下，成立由财政（含农发）、水利、农业等部门参加的“节水增粮行动”领导小组，健全工作机制，按照分级负责的原则，层层签订责任书，逐级落实行政责任人、技术负责人和监督人员，建立责任追究制度，狠抓措施落实。加强信息沟通，加大宣传力度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部 水利部 农业部　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年十二月三十日　




中国法治建设进程中的纵向差序格局
——社会文化发展水平角度

贺胤应

【摘 要】中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，文章称之为“差序格局”。其分为纵的方向和横的方向两方面。作为基础性的阶段思考，本文着重从社会文化发展水平角度探讨了法治建设进程中纵向的差序格局，认为人口的文化素质、大众媒介、法治建设的文化土壤是形成这种差序格局的文化原因，并有针对性地提出了努力的方向。
【关键词】法治 差序格局 人口的文化素质 大众媒介

一、提出问题

考察中国二十多年法律发展的历史，不难看出，这二十多年，历经了从“法制”到“法治”的过程。
1978年，中国开始了法制的重建。当时，邓小平在党的十一届三中全会上就社会主义法制发表讲话时曾明确指出，中国需要一大批具有权威、真正得到执行的法律。此后，中国进入了所谓的“立法爆炸”时期，大量的法律、法规、条例被制定。到1992年中国明确提出改革和建设的目标是建设“社会主义市场经济”之后，立法的进程进一步加快，几乎涉及到所有的法律部门。简而言之，中国已经基本实现了“法制”，可以称为“法制国家”。[1]
在解放思想、实事求是及与时俱进的务实精神的正确指引下，党的十五大上，中共中央又提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，并随后将其写进了宪法。这标志着建设法治国家已经成为中国社会主义现代化的目标之一。中国适时地开始了由“法制”向“法治”的迈进。
从“法制”到“法治”是一个历史性的进步。法制与法治是两个不同的概念，不能互相替代，但关系密切。法制是法律制度，是人们活动的规范或秩序系统；法治以法制为基础，没有法制的法治是不存在的，但是有法制却未必有法治。法制强调实存的规范、秩序；法治则是对法制的价值要求，它要求法制贯彻自由、平等、人权等基本价值，同时要求法制在程序上、形式上也应当是公正的，例如明确性、平等性、公平性等。[2] 由此可见，实现“法制”易，要“法治”则非一件易事。尤其是在我国目前的转型时期，法治建设刚刚开始步入轨道，千头万绪交织其中，“依法治国”虽在政治层面上已经被确立，但实际上对于具体的含义还没有达成共识，发展的方向还没有完全的清晰和明确，等等。但可以肯定的是，罗马不是一天建成的，法治建设也一样，“法治形成，是一个社会过程，它需要的是一个时间区间，而不是一个简单的时间点”。[3] 通往法治国家的道路注定漫长而艰难，充满了危险、失误和幻想。[4] 鉴于此，笔者认同这样一种观点：“我们对法治的感受存在于对法治的追求过程当中，它好比绝对真理一样或许永远无法被完全地实现，但是我们总是在无限地接近它，并且与此同时获得一个又一个的相对法治。”[5]
进而，我在思考中国的法治建设时，发现在中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，为便于研究，我将这种差异性称之为“差序格局”。[6]这种差序格局可分为纵的方向和横的方向两方面。纵向的差序格局是指大城市、中小城市、农村地区三个地理空间在中国法治建设进程中会呈现出一定的差异性；横向的差序格局是指港澳台地区、东部地区、中西部地区三个地理空间在中国法治建设进程中也会呈现一定的差异性。形成这种差序格局的原因很多，最重要的是社会的政治经济文化发展不平衡。作为基础性的阶段性思考，同时为将问题说透彻，本文试图从社会文化发展水平角度谈一谈中国法治建设进程中纵向的差序格局。

二、大城市、中小城市、农村地区之划分。[7]

从研究法治建设进程中之差异性的角度出发，参考中国现行的行政区划设置，我从纵向的角度划分出三片区域来：大城市、中小城市、农村地区。
在传统研究社会问题的方法路径里，从纵的方向一般分为城市和农村，简称“城乡”。这种划分源于城市和农村存在的巨大差别，具有一定合理性。在我看来，这种划分是粗糙的。它抹杀了大城市与中小城市显著而重要的区别。大城市与中小城市虽同为城市，但在市民素养、居民收入、城市文化等诸多方面都存在着巨大的差异，这种差异足以影响到我们社会的进步、法治的建设。其次，至2001年底，全国地级区划数332个，其中地级市265个；县级区划数2053个，其中县级市293个；地县级市658个，市辖区808个。[8]依据本文下面谈到大城市的划分方法，减去34个省级行政区的省会城市和直辖市，余下的皆为中小城市，可见中小城市数量之多。这也要求我们必须得“善待”中小城市。
本文所指的大城市，从行政区划上来说，包括两类。一是省级行政区划的直辖市；一是各个省会城市。这两类城市具有如下特点：人口已远远超过百万，有的甚至已经超过千万；是一个省级行政区的政治经济文化中心，有的甚至还是全国的政治经济文化中心；最早实现四个现代化，且已经成为引导中国社会发展的方向标。
本文所称的中小城市，也包括两类。一是中等城市，一是小城市。中等城市在行政级别上来说，为地厅级；中等城市一般都有一个以上的市辖区，但所辖区的规模都不大，城市规模上远小于省会城市。小城市主要包括不设区的市的城区，县城的城区等，行政级别为县级区划，规模仅一个城区而已，住着密度相对较高的人口。之所以将两者放在一起，合称“中小城市”，是因为，中等城市和小城市在城市规模上相差不大，许多中等城市都是由小城市升格而成，在市民素养、居民收入、城市文化等方面具有很大的同构性，差异较小。
小城市、县与大城市、中等城市在行政上有隶属关系，因此，本文所指的市辖区一般都归属于大城市、中等城市的范围；非市辖区的县级城市和小县城都是本文所指的“小城市”。以陕西省的西安市、咸阳市、韩城市为例。雁塔区、新城区归属于西安这个大城市的范围，而周至、户县等县的城区则是本文所指的“小城市”；咸阳是中等城市，秦都区、渭城区等属于咸阳这个中等城市的范围，其它的县的城区则是本文所指的“小城市”；韩城市属于县级市，自然也是本文所指的“小城市”。
除城市以外的地区，都是本文所指的“农村地区”。
为便于观察，制图如下：
农村地区
城区X
市辖区A、B、C…
城区Y







三、从社会文化发展水平角度试论中国法治建设进程中纵向的差序格局

郝铁川教授在《中国依法治国的渐进性》一文中认为，现代法治需要较高的文化水平的支持，偏激一点说“愚昧无法治”。[9]对此，有学者提出不同意见。认为将法治视为与文化素质水平有着前后相承的时间关系，文化素质水平的提高被认为是外生于法治的异物并且是先于法治的，于是借口文化素质水平的先行来否定法治或借口文化素质水平的落后来拖延法治进程就会成为逻辑与实践的高概率发展方向，法治有可能在文化素质的祭坛上牺牲自己的存在。进而认为，文化素质的高低并不是影响法治秩序的决定性因素，相反，法治秩序可以通过合理设置制度结构来引导帮助人们文化素质的提高。[10]对于这种建设性意见，我是认同的，并且认为郝铁川教授文中的“社会文化水平的制约”部分仅谈“人口的文化素质”是较为狭窄的。社会文化水平是一个很宽泛的概念，不是一个人口文化素质所能涵盖。本部分拟从人口的文化素质、大众媒介、法治建设的文化土壤三方面探讨此问题。

（一） 人口的文化素质

郝铁川教授在《中国依法治国的渐进性》一文中，详谈了领导层（掌握不同决策权力的人口，即政策、法律的实际创意者、决策者）、执行层（在各级政府、团体中具体贯彻、实施政策和法律的工作人员的人口）、承受层（社会一般大众人口）的人口的文化素质，这种分类模型颇值借鉴。本文拟借用这种分类模型探讨大城市、中小城市、农村地区三个地理空间内人口的文化素质。
在大城市，领导层、执行层人口的文化素质最高。这种“高”表现在具有很高的学历，大多都是大专以上学历。承受层人口的文化素质则存在分化现象。既有较高文化素质的人口，如公私企业的白领及以上阶层、事业单位里的高级雇员等；也有低文化素质的人口，如由村民转化为市民的人口、从事个体经营的人口、常年在城市打工并已经取得城市户口的“农民工”，这几类人口的文化素质较前一类人口的文化素质要低，但大多也具有初中及以上文化程度。
与大城市相比，中小城市的领导层、执行层人口的文化素质次之。承受层人口的文化素质与大城市没有多大差距，也存在一定的分化，分化的类型也与大城市相似。
农村地区的领导层、执行层人口的文化素质最低。近年来，国家采取了一定的措施来解决这种状况，如“大学生志愿服务西部计划”、大学生毕业参加工作必须到基层去锻炼两年等。本来就是城市人口或已经完全“城市化”的大学生之所以到农村地区去，很大程度上是想赚取一种“政治资本”，他们在农村不会干长久，时间到了，最终还是要回到城市去。农村地区的承受层人口的文化素质最低，大多数农民最高学历都是初中，稍高一点的学历（中专、高中）的农民大多都会想法设法跳出“农门”，到城市去谋一份职业，创一番天地。
人口的文化素质之高低主要是以学历作为衡量标准，可以说明的问题是，对于当代日益专门化、复杂化的法律的执行，大城市效率最高，中小城市次之，农村地区最小。想使法律在农村地区得到较为理想的实施、执行，就得靠农村地区的干部（政府机关、司法机关）的“解说”了。在某种程度上，农村地区的干部在这里充当了一个法律实施的“转化器”。由于他们本身的文化素质就存在问题，在实施、执行法律的过程中，必然会有这样那样的出入。既有可能借国家名义进行“权力寻租”，也有可能加重农民负担，还有可能保护国家的利益等。实施、执行法律的过程所形成的知识不仅是地方性的，而且是非常个人化的，是难登大雅之堂、交流起来不经济的知识。因此也是不值得大规模生产即进入书本的知识。[11]但当事人双方“心知肚明”，最终形成的书面文件却是符合既定法律形式的。
人口的文化素质之高低不能完全说明的问题是，农村的人就一定比中小城市和大城市的人不遵守法律（殊不知，许多贪污案、玩忽职守的大案都发生在城市；殊不知，“包二奶”往往是学历高的城市人所为）。但受过高学历教育的人口一般都接受过比较正式的法律教育（如非法律院校的《法律基础课》），而其他的人口则不具有这种教育经历。因此，从一般意义上来说，人口的文化素质的差异必然会使大城市、中小城市、农村地区之间的法治建设呈现一定的差异性。

（二）大众媒介